2019年9月3日，《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）等3部黨內法規(guī)以中發(fā)文件形式一并印發(fā)。這3部黨內法規(guī)的制定修訂，是黨中央加強新時代黨內法規(guī)制度建設的重要舉措，體現(xiàn)了黨的十八大以來堅持全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的實踐成果、理論成果和制度成果，體現(xiàn)了對黨內法規(guī)制度建設規(guī)律性認識的深化。特別是《條例》作為黨內“立法法”，是黨內法規(guī)制定工作的基本遵循，在黨內法規(guī)制度建設中起著基礎性作用，其修訂更是牽動全局、事關長遠、影響重大。

　　一、《條例》修訂的主要考慮

　　第一，《條例》修訂是深入貫徹落實習近平總書記關于加強黨內法規(guī)制度建設一系列重要論述的必然要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，采取一系列有力舉措推進黨內法規(guī)制度建設。習近平總書記對加強黨內法規(guī)制度建設作出系統(tǒng)闡述，特別是黨的十九大以來又作出一系列新的重要指示，強調要堅持正確政治方向，堅持以黨章為根本遵循，確保全黨堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導；要扭住提高黨內法規(guī)制定質量這個關鍵，該補的基礎主干法規(guī)要補上；要把制度規(guī)范體系凸顯出來，抓緊構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系；要把執(zhí)行體系凸顯出來，各級黨組織和黨員領導干部要把執(zhí)規(guī)責任扛起來，不能只重制定不重執(zhí)行；要堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，充分發(fā)揮兩者的互補性作用。習近平總書記的重要指示，深刻回答了黨內法規(guī)制度建設一系列重大實踐和理論問題，為做好新時代黨內法規(guī)工作提供了根本遵循。修訂《條例》，就是要深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，把黨中央和習近平總書記對加強黨內法規(guī)制度建設的一系列重要部署和指示要求準確體現(xiàn)到《條例》中，轉化為相應制度安排，保證黨中央決策部署落實到位。

　　第二，《條例》修訂是堅決維護習近平總書記核心地位、堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的重要舉措。“兩個維護”是我們黨的重大政治成果和寶貴經(jīng)驗，是推進黨內法規(guī)制度建設必須堅持的根本政治原則。黨的十八大以來，黨中央制定、修訂了新形勢下黨內政治生活若干準則、中共中央關于加強黨的政治建設的意見、中央八項規(guī)定、中共中央政治局關于加強和維護黨中央集體統(tǒng)一領導的若干規(guī)定、地方黨委工作條例、黨組工作條例、黨的工作機關條例、黨內監(jiān)督條例、黨紀處分條例、巡視工作條例、問責條例、干部選拔任用條例、干部考核條例、宣傳工作條例、統(tǒng)戰(zhàn)工作條例、政法工作條例、重大事項請示報告條例等一系列重要法規(guī)文件，從制度上保證全黨以正確的認識和行動做到“兩個維護”。各地區(qū)各部門增強“四個意識”，堅定“四個自信”，把夯實“兩個維護”的法規(guī)制度保障作為首要政治任務，在黨內法規(guī)制定、備案審查、執(zhí)行等各項工作中落實“兩個維護”要求，有力推動黨中央決策部署貫徹落實。修訂《條例》，就是要進一步把“兩個維護”的根本政治原則貫徹和體現(xiàn)到《條例》中，明確相關規(guī)定和要求，確保黨內法規(guī)制度建設沿著正確方向，為堅持和加強黨的全面領導，保證全黨團結統(tǒng)一、行動一致提供有力制度支撐。

　　第三，《條例》修訂是適應新的形勢和任務，更好發(fā)揮其在黨內法規(guī)制度建設中的引領和保障作用的迫切需要。1990年7月《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》頒布施行，這是黨內法規(guī)制定工作進入程序化、規(guī)范化軌道的重要一步。2012年5月黨中央對《暫行條例》進行修訂，修訂的一個重要方面就是總結吸收黨內法規(guī)和國家法律法規(guī)制定工作中行之有效的經(jīng)驗做法，對黨內法規(guī)備案、清理、評估制度以及效力、適用、解釋等問題作了明確規(guī)定，為相關工作開展提供了基礎和依據(jù)。黨的十八大以來，黨內法規(guī)制度建設進入整體推進、全面發(fā)展的新階段，取得重大歷史性成就。修訂《條例》，就是要科學認識和把握全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的新形勢新要求，系統(tǒng)地總結、反映和提煉這些年來黨內法規(guī)制度建設的實踐成果、理論成果和制度成果，進一步完善體制機制、創(chuàng)新制度安排、強化制度保障，為新時代黨內法規(guī)制度建設提供更有力的引擎。

　　第四，《條例》修訂是回應和解決黨內法規(guī)制度建設中一些突出問題的現(xiàn)實要求。2012年5月《條例》施行以來，黨內法規(guī)工作制度化、規(guī)范化、科學化水平明顯提升，但實際工作中還存在一些突出問題。比如，黨內法規(guī)制度體系的系統(tǒng)性集成性還有差距，黨內法規(guī)制定質量還不夠高，黨內法規(guī)制定主體、事項、權限等方面的規(guī)定還不夠明確，授權制定、聯(lián)合制定、制定配套規(guī)定等方面的規(guī)定還不夠完備，制定工作的程序和保障機制還不夠健全，等等。這些問題亟待從制度上加以解決。修訂《條例》，就是要聚焦黨內法規(guī)制度建設的薄弱環(huán)節(jié)，加強頂層設計，從制度層面提出補短板、強弱項的針對性舉措，著力破解影響和制約新時代黨內法規(guī)制度建設的一些突出問題。

　　二、《條例》修訂的重點內容

　　《條例》是黨內法規(guī)制度建設的基礎性法規(guī)。《條例》修訂工作中，深入貫徹黨中央決策部署和指示要求，堅持把準定位，堅持總體穩(wěn)定，堅持適度前瞻， 基本維持原框架，由7章36條修訂為7章43條，充實總體要求，明確制定權限，完善制定程序，健全保障機制。重點有以下幾點：

　　（一）“是什么”——黨內法規(guī)的概念

　　“黨內法規(guī)”在《條例》中是一個基本概念。這次《條例》修訂將“黨內法規(guī)”的定義進一步完善為：“黨內法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度。”總的看，這個定義對“黨內法規(guī)”概念的內涵和外延界定得更全面、更準確，適應了當前和今后一個時期黨內法規(guī)制度建設實踐的需要，也最大限度地體現(xiàn)了實務界和理論界認識上的“最大公約數(shù)”。

　　一方面，全面準確揭示了“黨內法規(guī)”概念的內涵。體現(xiàn)為：其一，黨內法規(guī)在本質上是黨的統(tǒng)一意志的體現(xiàn)。黨章規(guī)定，“黨是根據(jù)自己的綱領和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體”，“努力造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面”。黨的統(tǒng)一意志決定著黨內法規(guī)的本質屬性，黨內法規(guī)體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，黨章集中體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，其他黨內法規(guī)在不同層次、不同領域、不同地域具體體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志。習近平總書記多次強調，黨面臨的形勢越復雜、肩負的任務越艱巨，就越要維護黨的團結統(tǒng)一，確保全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動、步調一致前進。他深刻指出，“在充分發(fā)揚民主的基礎上進行集中，堅持黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，集中全黨智慧，體現(xiàn)全黨共同意志，是我們黨的一大創(chuàng)舉，也是中國共產(chǎn)黨領導和我國社會主義制度的優(yōu)勢所在”。因此，制定黨內法規(guī)，其核心要求就是要體現(xiàn)和保障黨的統(tǒng)一意志、體現(xiàn)和保障“兩個維護”；評判黨內法規(guī)制定得好不好，其根本標準就是看是否體現(xiàn)和保障黨的統(tǒng)一意志、是否體現(xiàn)和保障“兩個維護”；建立健全黨內法規(guī)制定體制機制，配置制定權限，規(guī)定制定程序等，都要始終圍繞這一核心要求來展開，都要用這個根本標準來衡量。

　　其二，黨內法規(guī)在功能上是規(guī)范黨的領導和黨的建設活動。黨內法規(guī)是管黨治黨的主要依據(jù)，也是實施黨的領導活動的重要遵循。當其規(guī)范黨的建設活動時，調整的是黨內關系，對象是黨組織和黨員，范圍涵蓋黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設以及反腐敗斗爭等各領域，通過“把制度建設貫穿其中”，與黨的建設各個領域形成結構性耦合，實現(xiàn)黨的各項建設活動的制度化。當其規(guī)范黨的領導活動時，調整的主要是黨組織與非黨組織的關系，一方是黨組織，另一方是人大機關、行政機關、監(jiān)察機關、司法機關、政協(xié)機關、人民團體以及經(jīng)濟組織、文化組織、社會組織和其他非黨組織，通過同國家法律銜接和協(xié)調，相輔相成、相互促進、相互保障，保證黨依法執(zhí)政。

　　其三，黨內法規(guī)在實施上依靠黨的紀律來提供保障。我們黨作為馬克思主義政黨，黨的紀律是建立在自覺基礎上的鐵的紀律，自覺遵守黨的紀律是黨員應當履行的義務。這種自覺性來源于堅強的黨性，來源于對黨的事業(yè)的忠誠和堅定的信念，來源于把人民的利益擺在高于一切的地位的崇高境界。同時，黨的性質決定了黨實行極嚴格的真正鐵的紀律，黨組織和黨員遵守黨的紀律是無條件的，任何黨組織和黨員都必須毫無例外地遵守黨的紀律，誰違反黨的紀律都要被追究紀律責任。黨內法規(guī)依靠黨的紀律保證實施，既通過黨組織和黨員的更高政治覺悟使其得到自覺遵從，也通過紀律的剛性約束和強制推動來保證其得以遵從，兩者缺一不可、內在統(tǒng)一。

　　其四，黨內法規(guī)在形態(tài)上表現(xiàn)為規(guī)章制度。制定黨內法規(guī)就是立規(guī)矩、定標準，屬于針對不特定人或者不特定事的抽象黨務行為，區(qū)別于針對特定人或者特定事的具體黨務行為。抽象行為的產(chǎn)物是形成可以普遍適用、反復適用的制度規(guī)定，具體行為往往是對制度規(guī)定的具體實施或者一次性決定。黨內法規(guī)在形態(tài)上表現(xiàn)為規(guī)章制度，具有抽象性，通過類型化形成具有高度涵蓋性的制度安排；具有普遍適用性，凡是屬于其調整對象的黨組織和黨員都應當遵循其規(guī)定；具有反復適用性，一次制定，多個相關主體在其效力存續(xù)期間可以多次適用、反復適用。

　　另一方面，明確清晰界定了“黨內法規(guī)”概念的外延。黨內法規(guī)是“專門規(guī)章制度”，主要體現(xiàn)為“6個特定”：一是制定主體特定。只有特定黨組織有權制定黨內法規(guī)，其他黨的組織無權制定。二是使用名稱特定。制定黨內法規(guī)應當使用黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則等7類專屬名稱，中央黨內法規(guī)可以視情使用相應名稱，其他黨內法規(guī)只能使用后4類名稱。三是表述形式特定。黨內法規(guī)一般使用條款形式表述，根據(jù)內容需要可以分為編、章、節(jié)、條、款、項、目。四是規(guī)范要求特定。黨內法規(guī)主要是作出規(guī)范，用語要嚴謹規(guī)范、語義明確、威嚴莊重，最大限度避免語義的不確定性。五是審批方式特定。為凸顯黨內法規(guī)的權威性嚴肅性，它原則上要采用會議審議批準的方式，盡量不用傳批方式。六是發(fā)布形式特定。黨內法規(guī)以相應文件形式發(fā)布，發(fā)布時應當添加題注。

　　（二）“制定什么”——黨內法規(guī)制定的事項

　　《條例》第4條專門對黨內法規(guī)制定事項作了規(guī)定。其中，第1款主要是界定“適合”制定黨內法規(guī)的事項，這些事項通常由黨內法規(guī)來作出規(guī)定，但有的也可以由規(guī)范性文件來提出要求；第2款主要是確定“只能”由黨內法規(guī)而不能通過規(guī)范性文件作出規(guī)定的“專屬事項”。關于第1款，可以從兩方面把握。

　　其一，其內容契合黨內法規(guī)制度體系“1+4”的基本框架，體現(xiàn)“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調原則。第1項“黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成和職權職責”，基本對應黨的組織法規(guī)。通過完善黨的組織法規(guī)，進一步形成一個縱向貫通黨的中央組織、地方組織、基層組織，橫向覆蓋黨的領導機關、工作機關、黨組（黨委）、紀檢機關，對各級各類黨組織產(chǎn)生、設置、職責、運行實現(xiàn)全覆蓋的制度體系，夯實管黨治黨、執(zhí)政治國的組織制度基礎。第2項“黨的領導和黨的建設的體制機制、標準要求、方式方法”和第4項“黨的干部的選拔、教育、管理、監(jiān)督”，基本對應黨的領導法規(guī)和黨的自身建設法規(guī)。通過完善黨的領導法規(guī)，保障和規(guī)范黨對各方面工作領導的體制機制、標準要求、方式方法、作用途徑等，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用提供制度保證。通過完善黨的自身建設法規(guī)，規(guī)范黨的各項建設的體制機制、標準要求、方式方法，為推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展提供有力制度保障。第3項“黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障”，基本對應黨的監(jiān)督保障法規(guī)。通過完善黨的監(jiān)督保障法規(guī)，健全嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重的體制機制，從制度上保證有權必有責、有責要擔當、用權受監(jiān)督、失責必追究。

　　其二，為什么這些事項“適合”由黨內法規(guī)來作出規(guī)定？這是因為與規(guī)范性文件相比，黨內法規(guī)具有更為清晰、嚴密、完整的邏輯結構，更有利于體現(xiàn)“規(guī)則之治”的優(yōu)勢和作用。一般說來，黨內法規(guī)的邏輯結構包括適用假定、行為模式、法規(guī)后果等3個部分。相形之下，規(guī)范性文件雖然也會作出相關制度性規(guī)定，但更多是“闡述”解決主旨問題的必要性和可行性、指導思想和主要原則、目標任務和工作要求、主要措施和組織保障等內容，一般不會建構一套完整的邏輯結構。兩者這些差異，就使黨內法規(guī)作出的制度安排比規(guī)范性文件提出的政策措施更加確定、更加嚴密、更可預期、更加穩(wěn)定、更加權威，從而更有利于發(fā)揮“規(guī)則之治”的優(yōu)勢作用。同時，黨內法規(guī)和規(guī)范性文件在功能上具有相輔相成、相得益彰的作用。一般來講，涉及提出政策、作出部署等事項，或者解決短期、局部、具體的問題，總結尚需繼續(xù)探索、不斷積累的經(jīng)驗，擬采取動態(tài)調整的靈活政策措施等，更適合制定規(guī)范性文件；涉及針對黨的領導和黨的建設的體制機制、職權職責、義務權利、標準要求、方式方法等事項作出規(guī)定，提煉總結比較成熟定型的經(jīng)驗并轉化為制度性安排等，則更適合制定黨內法規(guī)。實踐中，如果制度需求很迫切，而相關經(jīng)驗積累又不夠充分，制定黨內法規(guī)條件還不成熟，往往就通過先制定規(guī)范性文件來提出要求，條件成熟后再將相關制度安排上升為黨內法規(guī)。

　　關于第2款，該款規(guī)定，“凡是涉及創(chuàng)設黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分和組織處理的，只能由黨內法規(guī)作出規(guī)定”。這是堅持依規(guī)治黨、實現(xiàn)“權責法定”的基本要求。創(chuàng)設黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分和組織處理等方面的事項，直接關系到黨組織和黨員干部的切身權益，對這些事項作出規(guī)定屬于黨內重要創(chuàng)制權。深入推進依規(guī)治黨，就要求以法治思維和法治方式建制度、明法度、嚴約束，提高管黨治黨水平，特別是創(chuàng)設黨內這些重要規(guī)定要實現(xiàn)“權責法定”，做到“法”無授權不可為、“法”定職責必須為，這個“法”就是黨內法規(guī)。

　　（三）“誰來制定”——黨內法規(guī)制定的主體和權限

　　1. 制定主體。這次《條例》修訂對制定主體作了兩點調整：其一，《條例》第3條將“中央各部門”調整為“黨中央工作機關”。根據(jù)黨的工作機關條例，黨的工作機關主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機構和派出機關。明確“黨中央工作機關”而不是“中央各部門”為黨內法規(guī)制定主體， 更加契合黨內法規(guī)制度建設實踐。其二，《條例》第10條第2款規(guī)定，確有必要的，經(jīng)黨中央批準，有關中央國家機關部門黨委可以就特定事項制定黨內法規(guī)。這里所說的特定事項，主要是部門黨委履行系統(tǒng)領導職責的相關事項，至于領導本單位工作的事項則不能制定黨內法規(guī)。這主要是考慮部門黨委在本系統(tǒng)發(fā)揮領導作用，在堅持和加強黨的全面領導、履行全面從嚴治黨責任上任務重、要求高、責任大，賦予其一定的黨內法規(guī)制定權，有利于履行好系統(tǒng)領導職責。

　　2. 制定權限。這次《條例》修訂專設第2章“權限”，對各類制定主體的權限作了進一步明確。其一，中央黨內法規(guī)的保留事項?！稐l例》第9條明確界定了只有黨的中央組織有權制定黨內法規(guī)的重大事項，其中，第1款規(guī)定了一般保留事項。與《條例》修訂前相比，一是將“黨的各級組織的產(chǎn)生、組成和職權”調整為“黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成和職權職責的基本制度”，二是將“黨的各方面工作的基本制度”調整為“黨的領導和黨的建設各方面的基本制度”，三是增加了“黨的紀律處分和組織處理方面的基本制度”。在第1款基礎上，第2款進一步規(guī)定，凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領導的事項，只能由中央黨內法規(guī)作出規(guī)定。這是因為，只有黨的中央組織才有權就涉及黨中央集中統(tǒng)一領導的事項作出規(guī)定，其他各類黨內法規(guī)制定主體均無權制定，同時作出此款規(guī)定，也就將這類事項排除在《條例》第12條規(guī)定的授權制定的情形之外。從功能上看，中央黨內法規(guī)著重規(guī)范“面”上的重大問題，規(guī)定黨內重大事項，起著創(chuàng)設制度、把準方向的作用。其二，中央紀委以及黨中央工作機關的制定權限?！稐l例》第10條第1款規(guī)定，中央紀委以及黨中央工作機關就其職權范圍內有關事項制定黨內法規(guī)，一是為貫徹執(zhí)行中央黨內法規(guī)作出配套規(guī)定，二是履行黨章和中央黨內法規(guī)規(guī)定的黨的工作相關職責。從功能上看，中央紀委以及黨中央工作機關制定的黨內法規(guī)著重規(guī)范“條”上的重要問題，上承中央、下啟地方，面向全黨、普遍適用，是加強和規(guī)范黨的各方面工作的重要遵循。其三，省區(qū)市黨委的制定權限?！稐l例》第11條規(guī)定，省區(qū)市黨委就其職權范圍內有關事項制定黨內法規(guī)，一是為貫徹執(zhí)行中央黨內法規(guī)作出配套規(guī)定，二是履行黨章和中央黨內法規(guī)規(guī)定的領導本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和負責本地區(qū)黨的建設相關職責。從功能上看，省區(qū)市黨委制定的黨內法規(guī)著重規(guī)范“塊”上的問題，保證黨中央重大決策部署、全面從嚴治黨要求在本地區(qū)落地生根。這次《條例》修訂，回應實踐要求，對授權制定、聯(lián)合制定、制定配套規(guī)定等問題作了明確規(guī)定，補齊制度短板。其一，授權制定?！稐l例》第12條第1款規(guī)定，根據(jù)黨中央授權，就應當制定中央黨內法規(guī)的有關事項，中央紀委以及黨中央工作機關和省區(qū)市黨委可以先行制定黨內法規(guī)，待條件成熟時再制定中央黨內法規(guī)。作出這款規(guī)定，主要是因為這類事項雖然屬于中央黨內法規(guī)一般保留事項，但是由于相關工作剛剛開始探索，實踐經(jīng)驗還不夠充分，制定中央黨內法規(guī)的條件尚不夠成熟，這種情況下，由黨中央授權中央紀委以及黨中央工作機關和省區(qū)市黨委先行先試，待條件成熟時再制定中央黨內法規(guī)，有利于保證中央黨內法規(guī)制定質量和實際成效。同時，為保證授權制定的積極穩(wěn)妥，該條第2款規(guī)定，根據(jù)黨中央授權制定黨內法規(guī)的，制定機關應當嚴格遵循授權要求，及時向黨中央請示報告有關重大事項，經(jīng)報黨中央批準后方可發(fā)布。其二，聯(lián)合制定?！稐l例》第13條第1款規(guī)定了部委聯(lián)合制定情形，明確涉及兩個以上部委職權范圍的事項，有關部委應當聯(lián)合制定黨內法規(guī)或者提請黨中央制定中央黨內法規(guī)；第2款規(guī)定了黨政機關聯(lián)合制定情形，明確制定黨內法規(guī)涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯(lián)合制定，這一規(guī)定回應和解決了實踐中對黨政機關聯(lián)合制定黨內法規(guī)的一些認識問題。其三，配套制定。《條例》第14條第1款針對配套法規(guī)過多過濫問題，就是否需要制定配套法規(guī)作了明確，規(guī)定上位黨內法規(guī)明確要求制定配套黨內法規(guī)的，應當及時制定；沒有要求的，一般不再制定。第2款針對配套法規(guī)過長過“水”問題，就如何制定配套法規(guī)作了明確，規(guī)定制定配套黨內法規(guī)，不得超出上位黨內法規(guī)規(guī)定的范圍，作出的規(guī)定應當明確、具體，具有針對性、可操作性，除非必要情況，對上位黨內法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內容不作重復性規(guī)定。

　　3. 關于效力位階。《條例》第31條對制定黨內法規(guī)應當嚴格遵循效力位階要求作了規(guī)定，為各類制定主體科學有序做好黨內法規(guī)制定工作明確了制度遵循，對于維護黨內法規(guī)體系的統(tǒng)一性、形成黨內法規(guī)整體效應，具有重要作用。其一，第1項強調黨章在黨內法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內法規(guī)都不得同黨章相抵觸。黨章由黨的全國代表大會制定和修改，集中體現(xiàn)全黨的統(tǒng)一意志，是最根本的黨內法規(guī)，是制定其他黨內法規(guī)的基礎和依據(jù)，在黨內法規(guī)中具有至高無上的地位。作為黨的根本大法，黨章是“萬規(guī)之本”，其他黨內法規(guī)都是從黨章這個“根”上生發(fā)出來的枝丫；是“萬規(guī)之基”，整個黨內法規(guī)體系大廈建筑于黨章這個“基石”之上；是“萬規(guī)之首”，統(tǒng)領著覆蓋黨的領導和黨的建設各方面黨內法規(guī)制度體系建設；是“萬規(guī)之王”，在各級各類黨內法規(guī)中具有最大權威和最高效力。其二，第2項在繼續(xù)明確中央黨內法規(guī)的效力高于中央紀委以及黨中央工作機關和省區(qū)市黨委制定的黨內法規(guī)的基礎上，進一步規(guī)定中央紀委以及黨中央工作機關和省區(qū)市黨委制定黨內法規(guī)不得同中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸。中央規(guī)范性文件是由黨的中央組織制定的，體現(xiàn)黨中央作出的部署和要求，其他黨組織制定相關黨內法規(guī)都要全面對照把握、貫徹體現(xiàn)其精神并不得與之相抵觸，這也是黨內法規(guī)制定工作中堅持黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的具體體現(xiàn)和要求。其三，第3項在繼續(xù)明確省區(qū)市黨委制定的黨內法規(guī)不得同中央紀委以及黨中央工作機關制定的黨內法規(guī)相抵觸的同時，進一步規(guī)定中央紀委以及黨中央工作機關制定的黨內法規(guī)的效力高于省區(qū)市黨委制定的黨內法規(guī)。在黨中央領導下，中央紀委以及黨中央工作機關或者是負責主管黨的某一方面工作，或者是協(xié)助黨中央辦理某一方面重要事務，或者是代表黨中央領導相關領域工作，因此，規(guī)定中央紀委以及黨中央工作機關制定的黨內法規(guī)效力高于省區(qū)市黨委制定的黨內法規(guī)是合適的。此外，《條例》第32條進一步完善了各類制定主體制定黨內法規(guī)的沖突處理的規(guī)定，對中央紀委以及黨中央工作機關和省區(qū)市黨委制定的黨內法規(guī)不得同行政法規(guī)和上位規(guī)范性文件相抵觸的要求作了明確，并就其他應當責令改正或者撤銷的情形作了兜底規(guī)定。

　　（四）“怎樣制定”——黨內法規(guī)制定的程序和保障

　　1. 黨內法規(guī)制定程序。在程序性規(guī)定方面，這次《條例》修訂保持規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布3章不變，重點對起草、前置審核、審議、發(fā)布、試行等方面的規(guī)定作了完善。其一，起草。一是《條例》第20條充實了“特別重要的中央黨內法規(guī)由黨中央組織起草”的規(guī)定，這和實際工作的做法是一致的。比如，新形勢下黨內政治生活若干準則等特別重要的中央黨內法規(guī)，都是黨中央成立專門起草小組起草的。二是《條例》第22條充實了“調查研究可以吸收黨委及其工作機關法律顧問參加”的規(guī)定，這有利于進一步發(fā)揮黨委法律顧問的專業(yè)優(yōu)勢和作用。三是《條例》第25條充實了“征求意見應當注意聽取基層黨員、干部的意見”的規(guī)定，這有利于進一步發(fā)揚黨內民主，特別是防止和解決“關門立規(guī)”等形式主義、官僚主義突出問題。其二，前置審核?！稐l例》第27條就前置審核主要充實了4點要求：一是要對是否符合增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”等政治要求進行審核；二是要對是否同上位規(guī)范性文件相抵觸、與其他同位規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突進行審核，保證黨內法規(guī)和規(guī)范性文件協(xié)調一致；三是要對是否存在謀求部門利益和地方保護問題進行審核；四是要對是否符合規(guī)范表述要求進行審核。其三，審批?！稐l例》第28條規(guī)定，中央黨內法規(guī)中，準則一般由中央全會審議批準，條例一般由中央政治局會議審議批準，規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則一般由中央政治局常委會會議審議批準，調整范圍單一或者配套性規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則，可以采取傳批方式，由中央辦公廳報黨中央審批。中央紀委以及黨中央工作機關、省區(qū)市黨委制定的黨內法規(guī)，均由其領導機構會議審議批準，不得采用傳批方式。其四，發(fā)布?！稐l例》第29條重點對黨內法規(guī)的發(fā)布作了兩點完善：一是借鑒立法實踐經(jīng)驗，充實了“發(fā)布時，黨內法規(guī)標題應當添加題注，載明制定機關、通過日期、發(fā)布日期”的規(guī)定。題注這幾個要素連同規(guī)定的施行日期一起，就完整地體現(xiàn)了一部黨內法規(guī)最為重要的信息。黨內法規(guī)添加題注，主要目的是進一步彰顯黨內法規(guī)的權威性嚴肅性，進一步從形式上把黨內法規(guī)和規(guī)范性文件區(qū)分開來，也便于黨內法規(guī)的修改等活動。二是著眼提高黨內法規(guī)的普及度和知曉率，充實了“黨內法規(guī)除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關規(guī)定不宜公開外，應當在黨報黨刊、重點新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布”的規(guī)定。其五，試行?！稐l例》第30條規(guī)定，“試行期限一般不超過5年”，對試行時限予以明確，有利于防止出現(xiàn)一些黨內法規(guī)試行的時間過長問題。

　　2. 黨內法規(guī)制定保障。這次《條例》修訂，將原來第5章“適用與解釋”、第6章“備案、清理與評估”整合成1章，同時充實其他一些保障性規(guī)定，作為第6章“保障”，強化了黨內法規(guī)制定工作的保障措施。其一，充實一些新規(guī)定新要求。主要是《條例》第31條關于效力位階的規(guī)定、第32條關于沖突處理的規(guī)定，以及第39條關于黨內法規(guī)編纂、匯編、出版的規(guī)定。其二，為制定相關配套法規(guī)留下接口。主要是《條例》第34條關于解釋的規(guī)定，結合2015年7月中央辦公廳印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)解釋工作規(guī)定》，把解釋主體、解釋情形等基本規(guī)定充實到第34條中；第36條關于抓好實施的規(guī)定，充實了“堅持制定和實施一體推進，健全黨內法規(guī)執(zhí)行責任制，加大黨內法規(guī)宣傳、教育、培訓力度，加強監(jiān)督執(zhí)紀問責，確保黨內法規(guī)得到有效實施”的規(guī)定，闡明了制定和實施的關系，同時為制定相關黨內法規(guī)提供了依據(jù)。其三，把近年來的一些經(jīng)驗做法轉化為制度規(guī)定。主要是《條例》第37條關于清理的規(guī)定，根據(jù)近年來實踐經(jīng)驗，明確集中清理、專項清理、即時清理3種清理工作機制，完善了清理方式；第38條關于修改的規(guī)定，明確修改視情可以采取修訂、修正案或者修改決定等方式修改，對相關聯(lián)的黨內法規(guī)可以開展集中修改，同時規(guī)定修改后應當發(fā)布新的黨內法規(guī)文本。

　　延伸閱讀

　　中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例（全文）