2019年9月3日，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）等3部黨內(nèi)法規(guī)以中發(fā)文件形式一并印發(fā)。這3部黨內(nèi)法規(guī)的制定修訂，是黨中央加強(qiáng)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要舉措，體現(xiàn)了黨的十八大以來(lái)堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的實(shí)踐成果、理論成果和制度成果，體現(xiàn)了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)規(guī)律性認(rèn)識(shí)的深化。特別是《條例》作為黨內(nèi)“立法法”，是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的基本遵循，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中起著基礎(chǔ)性作用，其修訂更是牽動(dòng)全局、事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)、影響重大。

　　一、《條例》修訂的主要考慮

　　第一，《條例》修訂是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)一系列重要論述的必然要求。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，采取一系列有力舉措推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。習(xí)近平總書記對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出系統(tǒng)闡述，特別是黨的十九大以來(lái)又作出一系列新的重要指示，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持正確政治方向，堅(jiān)持以黨章為根本遵循，確保全黨堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；要扭住提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，該補(bǔ)的基礎(chǔ)主干法規(guī)要補(bǔ)上；要把制度規(guī)范體系凸顯出來(lái)，抓緊構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系；要把執(zhí)行體系凸顯出來(lái)，各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要把執(zhí)規(guī)責(zé)任扛起來(lái)，不能只重制定不重執(zhí)行；要堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，充分發(fā)揮兩者的互補(bǔ)性作用。習(xí)近平總書記的重要指示，深刻回答了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)一系列重大實(shí)踐和理論問(wèn)題，為做好新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)工作提供了根本遵循。修訂《條例》，就是要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，把黨中央和習(xí)近平總書記對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一系列重要部署和指示要求準(zhǔn)確體現(xiàn)到《條例》中，轉(zhuǎn)化為相應(yīng)制度安排，保證黨中央決策部署落實(shí)到位。

　　第二，《條例》修訂是堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書記核心地位、堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措。“兩個(gè)維護(hù)”是我們黨的重大政治成果和寶貴經(jīng)驗(yàn)，是推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須堅(jiān)持的根本政治原則。黨的十八大以來(lái)，黨中央制定、修訂了新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則、中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見、中央八項(xiàng)規(guī)定、中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集體統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定、地方黨委工作條例、黨組工作條例、黨的工作機(jī)關(guān)條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例、黨紀(jì)處分條例、巡視工作條例、問(wèn)責(zé)條例、干部選拔任用條例、干部考核條例、宣傳工作條例、統(tǒng)戰(zhàn)工作條例、政法工作條例、重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例等一系列重要法規(guī)文件，從制度上保證全黨以正確的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)做到“兩個(gè)維護(hù)”。各地區(qū)各部門增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，把夯實(shí)“兩個(gè)維護(hù)”的法規(guī)制度保障作為首要政治任務(wù)，在黨內(nèi)法規(guī)制定、備案審查、執(zhí)行等各項(xiàng)工作中落實(shí)“兩個(gè)維護(hù)”要求，有力推動(dòng)黨中央決策部署貫徹落實(shí)。修訂《條例》，就是要進(jìn)一步把“兩個(gè)維護(hù)”的根本政治原則貫徹和體現(xiàn)到《條例》中，明確相關(guān)規(guī)定和要求，確保黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)沿著正確方向，為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，保證全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、行動(dòng)一致提供有力制度支撐。

　　第三，《條例》修訂是適應(yīng)新的形勢(shì)和任務(wù)，更好發(fā)揮其在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的引領(lǐng)和保障作用的迫切需要。1990年7月《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》頒布施行，這是黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)入程序化、規(guī)范化軌道的重要一步。2012年5月黨中央對(duì)《暫行條例》進(jìn)行修訂，修訂的一個(gè)重要方面就是總結(jié)吸收黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)制定工作中行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)備案、清理、評(píng)估制度以及效力、適用、解釋等問(wèn)題作了明確規(guī)定，為相關(guān)工作開展提供了基礎(chǔ)和依據(jù)。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入整體推進(jìn)、全面發(fā)展的新階段，取得重大歷史性成就。修訂《條例》，就是要科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的新形勢(shì)新要求，系統(tǒng)地總結(jié)、反映和提煉這些年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實(shí)踐成果、理論成果和制度成果，進(jìn)一步完善體制機(jī)制、創(chuàng)新制度安排、強(qiáng)化制度保障，為新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供更有力的引擎。

　　第四，《條例》修訂是回應(yīng)和解決黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中一些突出問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)要求。2012年5月《條例》施行以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平明顯提升，但實(shí)際工作中還存在一些突出問(wèn)題。比如，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的系統(tǒng)性集成性還有差距，黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量還不夠高，黨內(nèi)法規(guī)制定主體、事項(xiàng)、權(quán)限等方面的規(guī)定還不夠明確，授權(quán)制定、聯(lián)合制定、制定配套規(guī)定等方面的規(guī)定還不夠完備，制定工作的程序和保障機(jī)制還不夠健全，等等。這些問(wèn)題亟待從制度上加以解決。修訂《條例》，就是要聚焦黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從制度層面提出補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的針對(duì)性舉措，著力破解影響和制約新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一些突出問(wèn)題。

　　二、《條例》修訂的重點(diǎn)內(nèi)容

　　《條例》是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性法規(guī)?！稐l例》修訂工作中，深入貫徹黨中央決策部署和指示要求，堅(jiān)持把準(zhǔn)定位，堅(jiān)持總體穩(wěn)定，堅(jiān)持適度前瞻， 基本維持原框架，由7章36條修訂為7章43條，充實(shí)總體要求，明確制定權(quán)限，完善制定程序，健全保障機(jī)制。重點(diǎn)有以下幾點(diǎn)：

　　（一）“是什么”——黨內(nèi)法規(guī)的概念

　　“黨內(nèi)法規(guī)”在《條例》中是一個(gè)基本概念。這次《條例》修訂將“黨內(nèi)法規(guī)”的定義進(jìn)一步完善為：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度。”總的看，這個(gè)定義對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”概念的內(nèi)涵和外延界定得更全面、更準(zhǔn)確，適應(yīng)了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐的需要，也最大限度地體現(xiàn)了實(shí)務(wù)界和理論界認(rèn)識(shí)上的“最大公約數(shù)”。

　　一方面，全面準(zhǔn)確揭示了“黨內(nèi)法規(guī)”概念的內(nèi)涵。體現(xiàn)為：其一，黨內(nèi)法規(guī)在本質(zhì)上是黨的統(tǒng)一意志的體現(xiàn)。黨章規(guī)定，“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來(lái)的統(tǒng)一整體”，“努力造成又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個(gè)人心情舒暢生動(dòng)活潑的政治局面”。黨的統(tǒng)一意志決定著黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)屬性，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，黨章集中體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，其他黨內(nèi)法規(guī)在不同層次、不同領(lǐng)域、不同地域具體體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，黨面臨的形勢(shì)越復(fù)雜、肩負(fù)的任務(wù)越艱巨，就越要維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，確保全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)、步調(diào)一致前進(jìn)。他深刻指出，“在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上進(jìn)行集中，堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中全黨智慧，體現(xiàn)全黨共同意志，是我們黨的一大創(chuàng)舉，也是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)所在”。因此，制定黨內(nèi)法規(guī)，其核心要求就是要體現(xiàn)和保障黨的統(tǒng)一意志、體現(xiàn)和保障“兩個(gè)維護(hù)”；評(píng)判黨內(nèi)法規(guī)制定得好不好，其根本標(biāo)準(zhǔn)就是看是否體現(xiàn)和保障黨的統(tǒng)一意志、是否體現(xiàn)和保障“兩個(gè)維護(hù)”；建立健全黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，配置制定權(quán)限，規(guī)定制定程序等，都要始終圍繞這一核心要求來(lái)展開，都要用這個(gè)根本標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。

　　其二，黨內(nèi)法規(guī)在功能上是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的主要依據(jù)，也是實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的重要遵循。當(dāng)其規(guī)范黨的建設(shè)活動(dòng)時(shí)，調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系，對(duì)象是黨組織和黨員，范圍涵蓋黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)以及反腐敗斗爭(zhēng)等各領(lǐng)域，通過(guò)“把制度建設(shè)貫穿其中”，與黨的建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域形成結(jié)構(gòu)性耦合，實(shí)現(xiàn)黨的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)的制度化。當(dāng)其規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)時(shí)，調(diào)整的主要是黨組織與非黨組織的關(guān)系，一方是黨組織，另一方是人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體以及經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他非黨組織，通過(guò)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)，相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障，保證黨依法執(zhí)政。

　　其三，黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施上依靠黨的紀(jì)律來(lái)提供保障。我們黨作為馬克思主義政黨，黨的紀(jì)律是建立在自覺(jué)基礎(chǔ)上的鐵的紀(jì)律，自覺(jué)遵守黨的紀(jì)律是黨員應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。這種自覺(jué)性來(lái)源于堅(jiān)強(qiáng)的黨性，來(lái)源于對(duì)黨的事業(yè)的忠誠(chéng)和堅(jiān)定的信念，來(lái)源于把人民的利益擺在高于一切的地位的崇高境界。同時(shí)，黨的性質(zhì)決定了黨實(shí)行極嚴(yán)格的真正鐵的紀(jì)律，黨組織和黨員遵守黨的紀(jì)律是無(wú)條件的，任何黨組織和黨員都必須毫無(wú)例外地遵守黨的紀(jì)律，誰(shuí)違反黨的紀(jì)律都要被追究紀(jì)律責(zé)任。黨內(nèi)法規(guī)依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施，既通過(guò)黨組織和黨員的更高政治覺(jué)悟使其得到自覺(jué)遵從，也通過(guò)紀(jì)律的剛性約束和強(qiáng)制推動(dòng)來(lái)保證其得以遵從，兩者缺一不可、內(nèi)在統(tǒng)一。

　　其四，黨內(nèi)法規(guī)在形態(tài)上表現(xiàn)為規(guī)章制度。制定黨內(nèi)法規(guī)就是立規(guī)矩、定標(biāo)準(zhǔn)，屬于針對(duì)不特定人或者不特定事的抽象黨務(wù)行為，區(qū)別于針對(duì)特定人或者特定事的具體黨務(wù)行為。抽象行為的產(chǎn)物是形成可以普遍適用、反復(fù)適用的制度規(guī)定，具體行為往往是對(duì)制度規(guī)定的具體實(shí)施或者一次性決定。黨內(nèi)法規(guī)在形態(tài)上表現(xiàn)為規(guī)章制度，具有抽象性，通過(guò)類型化形成具有高度涵蓋性的制度安排；具有普遍適用性，凡是屬于其調(diào)整對(duì)象的黨組織和黨員都應(yīng)當(dāng)遵循其規(guī)定；具有反復(fù)適用性，一次制定，多個(gè)相關(guān)主體在其效力存續(xù)期間可以多次適用、反復(fù)適用。

　　另一方面，明確清晰界定了“黨內(nèi)法規(guī)”概念的外延。黨內(nèi)法規(guī)是“專門規(guī)章制度”，主要體現(xiàn)為“6個(gè)特定”：一是制定主體特定。只有特定黨組織有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，其他黨的組織無(wú)權(quán)制定。二是使用名稱特定。制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)使用黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等7類專屬名稱，中央黨內(nèi)法規(guī)可以視情使用相應(yīng)名稱，其他黨內(nèi)法規(guī)只能使用后4類名稱。三是表述形式特定。黨內(nèi)法規(guī)一般使用條款形式表述，根據(jù)內(nèi)容需要可以分為編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目。四是規(guī)范要求特定。黨內(nèi)法規(guī)主要是作出規(guī)范，用語(yǔ)要嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、語(yǔ)義明確、威嚴(yán)莊重，最大限度避免語(yǔ)義的不確定性。五是審批方式特定。為凸顯黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性嚴(yán)肅性，它原則上要采用會(huì)議審議批準(zhǔn)的方式，盡量不用傳批方式。六是發(fā)布形式特定。黨內(nèi)法規(guī)以相應(yīng)文件形式發(fā)布，發(fā)布時(shí)應(yīng)當(dāng)添加題注。

　　（二）“制定什么”——黨內(nèi)法規(guī)制定的事項(xiàng)

　　《條例》第4條專門對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定事項(xiàng)作了規(guī)定。其中，第1款主要是界定“適合”制定黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)通常由黨內(nèi)法規(guī)來(lái)作出規(guī)定，但有的也可以由規(guī)范性文件來(lái)提出要求；第2款主要是確定“只能”由黨內(nèi)法規(guī)而不能通過(guò)規(guī)范性文件作出規(guī)定的“專屬事項(xiàng)”。關(guān)于第1款，可以從兩方面把握。

　　其一，其內(nèi)容契合黨內(nèi)法規(guī)制度體系“1+4”的基本框架，體現(xiàn)“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則。第1項(xiàng)“黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)職責(zé)”，基本對(duì)應(yīng)黨的組織法規(guī)。通過(guò)完善黨的組織法規(guī)，進(jìn)一步形成一個(gè)縱向貫通黨的中央組織、地方組織、基層組織，橫向覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)、黨組（黨委）、紀(jì)檢機(jī)關(guān)，對(duì)各級(jí)各類黨組織產(chǎn)生、設(shè)置、職責(zé)、運(yùn)行實(shí)現(xiàn)全覆蓋的制度體系，夯實(shí)管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)的組織制度基礎(chǔ)。第2項(xiàng)“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法”和第4項(xiàng)“黨的干部的選拔、教育、管理、監(jiān)督”，基本對(duì)應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和黨的自身建設(shè)法規(guī)。通過(guò)完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，保障和規(guī)范黨對(duì)各方面工作領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法、作用途徑等，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保證。通過(guò)完善黨的自身建設(shè)法規(guī)，規(guī)范黨的各項(xiàng)建設(shè)的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法，為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展提供有力制度保障。第3項(xiàng)“黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、保障”，基本對(duì)應(yīng)黨的監(jiān)督保障法規(guī)。通過(guò)完善黨的監(jiān)督保障法規(guī)，健全嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重的體制機(jī)制，從制度上保證有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究。

　　其二，為什么這些事項(xiàng)“適合”由黨內(nèi)法規(guī)來(lái)作出規(guī)定？這是因?yàn)榕c規(guī)范性文件相比，黨內(nèi)法規(guī)具有更為清晰、嚴(yán)密、完整的邏輯結(jié)構(gòu)，更有利于體現(xiàn)“規(guī)則之治”的優(yōu)勢(shì)和作用。一般說(shuō)來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)的邏輯結(jié)構(gòu)包括適用假定、行為模式、法規(guī)后果等3個(gè)部分。相形之下，規(guī)范性文件雖然也會(huì)作出相關(guān)制度性規(guī)定，但更多是“闡述”解決主旨問(wèn)題的必要性和可行性、指導(dǎo)思想和主要原則、目標(biāo)任務(wù)和工作要求、主要措施和組織保障等內(nèi)容，一般不會(huì)建構(gòu)一套完整的邏輯結(jié)構(gòu)。兩者這些差異，就使黨內(nèi)法規(guī)作出的制度安排比規(guī)范性文件提出的政策措施更加確定、更加嚴(yán)密、更可預(yù)期、更加穩(wěn)定、更加權(quán)威，從而更有利于發(fā)揮“規(guī)則之治”的優(yōu)勢(shì)作用。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件在功能上具有相輔相成、相得益彰的作用。一般來(lái)講，涉及提出政策、作出部署等事項(xiàng)，或者解決短期、局部、具體的問(wèn)題，總結(jié)尚需繼續(xù)探索、不斷積累的經(jīng)驗(yàn)，擬采取動(dòng)態(tài)調(diào)整的靈活政策措施等，更適合制定規(guī)范性文件；涉及針對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機(jī)制、職權(quán)職責(zé)、義務(wù)權(quán)利、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法等事項(xiàng)作出規(guī)定，提煉總結(jié)比較成熟定型的經(jīng)驗(yàn)并轉(zhuǎn)化為制度性安排等，則更適合制定黨內(nèi)法規(guī)。實(shí)踐中，如果制度需求很迫切，而相關(guān)經(jīng)驗(yàn)積累又不夠充分，制定黨內(nèi)法規(guī)條件還不成熟，往往就通過(guò)先制定規(guī)范性文件來(lái)提出要求，條件成熟后再將相關(guān)制度安排上升為黨內(nèi)法規(guī)。

　　關(guān)于第2款，該款規(guī)定，“凡是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的，只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定”。這是堅(jiān)持依規(guī)治黨、實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)法定”的基本要求。創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理等方面的事項(xiàng)，直接關(guān)系到黨組織和黨員干部的切身權(quán)益，對(duì)這些事項(xiàng)作出規(guī)定屬于黨內(nèi)重要?jiǎng)?chuàng)制權(quán)。深入推進(jìn)依規(guī)治黨，就要求以法治思維和法治方式建制度、明法度、嚴(yán)約束，提高管黨治黨水平，特別是創(chuàng)設(shè)黨內(nèi)這些重要規(guī)定要實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)法定”，做到“法”無(wú)授權(quán)不可為、“法”定職責(zé)必須為，這個(gè)“法”就是黨內(nèi)法規(guī)。

　　（三）“誰(shuí)來(lái)制定”——黨內(nèi)法規(guī)制定的主體和權(quán)限

　　1. 制定主體。這次《條例》修訂對(duì)制定主體作了兩點(diǎn)調(diào)整：其一，《條例》第3條將“中央各部門”調(diào)整為“黨中央工作機(jī)關(guān)”。根據(jù)黨的工作機(jī)關(guān)條例，黨的工作機(jī)關(guān)主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)。明確“黨中央工作機(jī)關(guān)”而不是“中央各部門”為黨內(nèi)法規(guī)制定主體， 更加契合黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐。其二，《條例》第10條第2款規(guī)定，確有必要的，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委可以就特定事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)。這里所說(shuō)的特定事項(xiàng)，主要是部門黨委履行系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的相關(guān)事項(xiàng)，至于領(lǐng)導(dǎo)本單位工作的事項(xiàng)則不能制定黨內(nèi)法規(guī)。這主要是考慮部門黨委在本系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任上任務(wù)重、要求高、責(zé)任大，賦予其一定的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，有利于履行好系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。

　　2. 制定權(quán)限。這次《條例》修訂專設(shè)第2章“權(quán)限”，對(duì)各類制定主體的權(quán)限作了進(jìn)一步明確。其一，中央黨內(nèi)法規(guī)的保留事項(xiàng)?！稐l例》第9條明確界定了只有黨的中央組織有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的重大事項(xiàng)，其中，第1款規(guī)定了一般保留事項(xiàng)。與《條例》修訂前相比，一是將“黨的各級(jí)組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)”調(diào)整為“黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)職責(zé)的基本制度”，二是將“黨的各方面工作的基本制度”調(diào)整為“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的基本制度”，三是增加了“黨的紀(jì)律處分和組織處理方面的基本制度”。在第1款基礎(chǔ)上，第2款進(jìn)一步規(guī)定，凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)，只能由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。這是因?yàn)椋挥悬h的中央組織才有權(quán)就涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)作出規(guī)定，其他各類黨內(nèi)法規(guī)制定主體均無(wú)權(quán)制定，同時(shí)作出此款規(guī)定，也就將這類事項(xiàng)排除在《條例》第12條規(guī)定的授權(quán)制定的情形之外。從功能上看，中央黨內(nèi)法規(guī)著重規(guī)范“面”上的重大問(wèn)題，規(guī)定黨內(nèi)重大事項(xiàng)，起著創(chuàng)設(shè)制度、把準(zhǔn)方向的作用。其二，中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)的制定權(quán)限?！稐l例》第10條第1款規(guī)定，中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)，一是為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定，二是履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨的工作相關(guān)職責(zé)。從功能上看，中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)著重規(guī)范“條”上的重要問(wèn)題，上承中央、下啟地方，面向全黨、普遍適用，是加強(qiáng)和規(guī)范黨的各方面工作的重要遵循。其三，省區(qū)市黨委的制定權(quán)限。《條例》第11條規(guī)定，省區(qū)市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)，一是為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定，二是履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和負(fù)責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)。從功能上看，省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)著重規(guī)范“塊”上的問(wèn)題，保證黨中央重大決策部署、全面從嚴(yán)治黨要求在本地區(qū)落地生根。這次《條例》修訂，回應(yīng)實(shí)踐要求，對(duì)授權(quán)制定、聯(lián)合制定、制定配套規(guī)定等問(wèn)題作了明確規(guī)定，補(bǔ)齊制度短板。其一，授權(quán)制定?！稐l例》第12條第1款規(guī)定，根據(jù)黨中央授權(quán)，就應(yīng)當(dāng)制定中央黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)事項(xiàng)，中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省區(qū)市黨委可以先行制定黨內(nèi)法規(guī)，待條件成熟時(shí)再制定中央黨內(nèi)法規(guī)。作出這款規(guī)定，主要是因?yàn)檫@類事項(xiàng)雖然屬于中央黨內(nèi)法規(guī)一般保留事項(xiàng)，但是由于相關(guān)工作剛剛開始探索，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還不夠充分，制定中央黨內(nèi)法規(guī)的條件尚不夠成熟，這種情況下，由黨中央授權(quán)中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省區(qū)市黨委先行先試，待條件成熟時(shí)再制定中央黨內(nèi)法規(guī)，有利于保證中央黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和實(shí)際成效。同時(shí)，為保證授權(quán)制定的積極穩(wěn)妥，該條第2款規(guī)定，根據(jù)黨中央授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循授權(quán)要求，及時(shí)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告有關(guān)重大事項(xiàng)，經(jīng)報(bào)黨中央批準(zhǔn)后方可發(fā)布。其二，聯(lián)合制定。《條例》第13條第1款規(guī)定了部委聯(lián)合制定情形，明確涉及兩個(gè)以上部委職權(quán)范圍的事項(xiàng)，有關(guān)部委應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)或者提請(qǐng)黨中央制定中央黨內(nèi)法規(guī)；第2款規(guī)定了黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定情形，明確制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定，這一規(guī)定回應(yīng)和解決了實(shí)踐中對(duì)黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的一些認(rèn)識(shí)問(wèn)題。其三，配套制定?！稐l例》第14條第1款針對(duì)配套法規(guī)過(guò)多過(guò)濫問(wèn)題，就是否需要制定配套法規(guī)作了明確，規(guī)定上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定；沒(méi)有要求的，一般不再制定。第2款針對(duì)配套法規(guī)過(guò)長(zhǎng)過(guò)“水”問(wèn)題，就如何制定配套法規(guī)作了明確，規(guī)定制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍，作出的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性、可操作性，除非必要情況，對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定。

　　3. 關(guān)于效力位階。《條例》第31條對(duì)制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循效力位階要求作了規(guī)定，為各類制定主體科學(xué)有序做好黨內(nèi)法規(guī)制定工作明確了制度遵循，對(duì)于維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性、形成黨內(nèi)法規(guī)整體效應(yīng)，具有重要作用。其一，第1項(xiàng)強(qiáng)調(diào)黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸。黨章由黨的全國(guó)代表大會(huì)制定和修改，集中體現(xiàn)全黨的統(tǒng)一意志，是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)，在黨內(nèi)法規(guī)中具有至高無(wú)上的地位。作為黨的根本大法，黨章是“萬(wàn)規(guī)之本”，其他黨內(nèi)法規(guī)都是從黨章這個(gè)“根”上生發(fā)出來(lái)的枝丫；是“萬(wàn)規(guī)之基”，整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系大廈建筑于黨章這個(gè)“基石”之上；是“萬(wàn)規(guī)之首”，統(tǒng)領(lǐng)著覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)；是“萬(wàn)規(guī)之王”，在各級(jí)各類黨內(nèi)法規(guī)中具有最大權(quán)威和最高效力。其二，第2項(xiàng)在繼續(xù)明確中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省區(qū)市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)不得同中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸。中央規(guī)范性文件是由黨的中央組織制定的，體現(xiàn)黨中央作出的部署和要求，其他黨組織制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)都要全面對(duì)照把握、貫徹體現(xiàn)其精神并不得與之相抵觸，這也是黨內(nèi)法規(guī)制定工作中堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)和要求。其三，第3項(xiàng)在繼續(xù)明確省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)定中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力高于省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)或者是負(fù)責(zé)主管黨的某一方面工作，或者是協(xié)助黨中央辦理某一方面重要事務(wù)，或者是代表黨中央領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域工作，因此，規(guī)定中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)效力高于省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)是合適的。此外，《條例》第32條進(jìn)一步完善了各類制定主體制定黨內(nèi)法規(guī)的沖突處理的規(guī)定，對(duì)中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同行政法規(guī)和上位規(guī)范性文件相抵觸的要求作了明確，并就其他應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者撤銷的情形作了兜底規(guī)定。

　　（四）“怎樣制定”——黨內(nèi)法規(guī)制定的程序和保障

　　1. 黨內(nèi)法規(guī)制定程序。在程序性規(guī)定方面，這次《條例》修訂保持規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布3章不變，重點(diǎn)對(duì)起草、前置審核、審議、發(fā)布、試行等方面的規(guī)定作了完善。其一，起草。一是《條例》第20條充實(shí)了“特別重要的中央黨內(nèi)法規(guī)由黨中央組織起草”的規(guī)定，這和實(shí)際工作的做法是一致的。比如，新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則等特別重要的中央黨內(nèi)法規(guī)，都是黨中央成立專門起草小組起草的。二是《條例》第22條充實(shí)了“調(diào)查研究可以吸收黨委及其工作機(jī)關(guān)法律顧問(wèn)參加”的規(guī)定，這有利于進(jìn)一步發(fā)揮黨委法律顧問(wèn)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和作用。三是《條例》第25條充實(shí)了“征求意見應(yīng)當(dāng)注意聽取基層黨員、干部的意見”的規(guī)定，這有利于進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，特別是防止和解決“關(guān)門立規(guī)”等形式主義、官僚主義突出問(wèn)題。其二，前置審核。《條例》第27條就前置審核主要充實(shí)了4點(diǎn)要求：一是要對(duì)是否符合增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”等政治要求進(jìn)行審核；二是要對(duì)是否同上位規(guī)范性文件相抵觸、與其他同位規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突進(jìn)行審核，保證黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件協(xié)調(diào)一致；三是要對(duì)是否存在謀求部門利益和地方保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行審核；四是要對(duì)是否符合規(guī)范表述要求進(jìn)行審核。其三，審批。《條例》第28條規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)中，準(zhǔn)則一般由中央全會(huì)審議批準(zhǔn)，條例一般由中央政治局會(huì)議審議批準(zhǔn)，規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則一般由中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)，調(diào)整范圍單一或者配套性規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則，可以采取傳批方式，由中央辦公廳報(bào)黨中央審批。中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)、省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，均由其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)會(huì)議審議批準(zhǔn)，不得采用傳批方式。其四，發(fā)布?！稐l例》第29條重點(diǎn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布作了兩點(diǎn)完善：一是借鑒立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充實(shí)了“發(fā)布時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)標(biāo)題應(yīng)當(dāng)添加題注，載明制定機(jī)關(guān)、通過(guò)日期、發(fā)布日期”的規(guī)定。題注這幾個(gè)要素連同規(guī)定的施行日期一起，就完整地體現(xiàn)了一部黨內(nèi)法規(guī)最為重要的信息。黨內(nèi)法規(guī)添加題注，主要目的是進(jìn)一步彰顯黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性嚴(yán)肅性，進(jìn)一步從形式上把黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件區(qū)分開來(lái)，也便于黨內(nèi)法規(guī)的修改等活動(dòng)。二是著眼提高黨內(nèi)法規(guī)的普及度和知曉率，充實(shí)了“黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國(guó)家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，應(yīng)當(dāng)在黨報(bào)黨刊、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布”的規(guī)定。其五，試行。《條例》第30條規(guī)定，“試行期限一般不超過(guò)5年”，對(duì)試行時(shí)限予以明確，有利于防止出現(xiàn)一些黨內(nèi)法規(guī)試行的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)問(wèn)題。

　　2. 黨內(nèi)法規(guī)制定保障。這次《條例》修訂，將原來(lái)第5章“適用與解釋”、第6章“備案、清理與評(píng)估”整合成1章，同時(shí)充實(shí)其他一些保障性規(guī)定，作為第6章“保障”，強(qiáng)化了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的保障措施。其一，充實(shí)一些新規(guī)定新要求。主要是《條例》第31條關(guān)于效力位階的規(guī)定、第32條關(guān)于沖突處理的規(guī)定，以及第39條關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)編纂、匯編、出版的規(guī)定。其二，為制定相關(guān)配套法規(guī)留下接口。主要是《條例》第34條關(guān)于解釋的規(guī)定，結(jié)合2015年7月中央辦公廳印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》，把解釋主體、解釋情形等基本規(guī)定充實(shí)到第34條中；第36條關(guān)于抓好實(shí)施的規(guī)定，充實(shí)了“堅(jiān)持制定和實(shí)施一體推進(jìn)，健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制，加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳、教育、培訓(xùn)力度，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效實(shí)施”的規(guī)定，闡明了制定和實(shí)施的關(guān)系，同時(shí)為制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)提供了依據(jù)。其三，把近年來(lái)的一些經(jīng)驗(yàn)做法轉(zhuǎn)化為制度規(guī)定。主要是《條例》第37條關(guān)于清理的規(guī)定，根據(jù)近年來(lái)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確集中清理、專項(xiàng)清理、即時(shí)清理3種清理工作機(jī)制，完善了清理方式；第38條關(guān)于修改的規(guī)定，明確修改視情可以采取修訂、修正案或者修改決定等方式修改，對(duì)相關(guān)聯(lián)的黨內(nèi)法規(guī)可以開展集中修改，同時(shí)規(guī)定修改后應(yīng)當(dāng)發(fā)布新的黨內(nèi)法規(guī)文本。

　　延伸閱讀

　　中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例（全文）