近日，新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）頒布實(shí)施。這是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一項(xiàng)重要成果。在全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)的新形勢(shì)下，深刻總結(jié)近年來備案審查工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)備案審查制度進(jìn)行全面修訂、系統(tǒng)升級(jí)，對(duì)于深入推進(jìn)制度治黨、依規(guī)治黨，進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性，具有重要意義。

　　一、《規(guī)定》修訂的背景和必要性

　　1990年7月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》實(shí)施，在我們黨的歷史上首次以黨內(nèi)法規(guī)形式確立了備案審查制度。2012年6月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》出臺(tái)，首次對(duì)備案審查的基本原則、審查內(nèi)容、處理方式、報(bào)備程序等作出詳細(xì)規(guī)定。進(jìn)入新時(shí)代，備案審查工作的歷史方位、實(shí)踐要求、職責(zé)任務(wù)都發(fā)生了巨大變化，對(duì)備案審查的進(jìn)一步科學(xué)化、規(guī)范化提出了新的要求。

　　第一，修訂《規(guī)定》是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的必然要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，對(duì)備案審查工作提出一系列重要要求。

　　2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出，要健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)要求，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍；完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度。2016年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，完善備案審查制度，建立貫通上下的備案工作體系。2018年，在黨的十九屆二中全會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作。

　　這一系列部署要求，站在全局和戰(zhàn)略的高度，為推進(jìn)新時(shí)代備案審查工作指明了方向。法規(guī)文件作為我們黨執(zhí)政治國(guó)的重要載體，就像一條條“大動(dòng)脈”和千千萬萬的“毛細(xì)血管”，把黨中央的決策部署傳輸?shù)矫恳粋€(gè)黨組織和廣大黨員、干部，使全黨保持團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動(dòng)一致。如果這些“動(dòng)脈”和“血管”發(fā)生病變，就會(huì)嚴(yán)重阻礙政令暢通，影響黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政效果。加強(qiáng)備案審查，就是要進(jìn)一步擦亮管黨治黨的制度利器。此次修訂，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于備案審查工作的決策部署，將其轉(zhuǎn)化為具體的制度安排、紀(jì)律要求、責(zé)任落實(shí)，為新時(shí)代備案審查工作展現(xiàn)新?lián)?dāng)、實(shí)現(xiàn)新作為提供基本遵循。

　　第二，修訂《規(guī)定》是固化提升實(shí)踐成果的必由之路。自備案審查制度正式確立以來，備案審查工作從小到大、由線到面，逐步完善和發(fā)展，積累了不少有益經(jīng)驗(yàn)。

　　從工作格局上看，經(jīng)過近年來的實(shí)踐探索，目前已初步建立了貫通上下、連接左右、橫向到邊、縱向到底的備案工作體系。

　　從備案審查文件總量上看，各地區(qū)各部門向黨中央報(bào)備的文件數(shù)量持續(xù)攀升，由2013年的1000多件增長(zhǎng)到2018年的4500多件，翻了近兩番；各省區(qū)市黨委審查的文件數(shù)量也不斷擴(kuò)展，達(dá)到近3萬件，增加了近兩倍。

　　從審查方式和機(jī)制上看，由最初較為單一的審查處理手段，逐漸探索形成了針對(duì)問題性質(zhì)、掌握合理尺度、講求實(shí)際效果的多層次審查處理標(biāo)準(zhǔn)和方式；同時(shí)著眼形成工作合力，加強(qiáng)與人大常委會(huì)、政府和軍隊(duì)等備案工作機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合，建立健全互聯(lián)互通互動(dòng)的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

　　大量的備案實(shí)踐及由此形成的新鮮經(jīng)驗(yàn)和做法，為制度創(chuàng)新奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。此次修訂，就是著眼于新的形勢(shì)任務(wù)，充分吸收實(shí)踐成果，將之固化為制度規(guī)范，完善體制機(jī)制，推動(dòng)備案審查工作與時(shí)俱進(jìn)、守正創(chuàng)新。

　　第三，修訂《規(guī)定》是著力破解當(dāng)前工作難題的迫切需要。近年來，備案審查工作在快速發(fā)展的同時(shí)，也存在著一些不足。比如，思想認(rèn)識(shí)不到位，有的報(bào)備單位政治站位不夠高，沒有從旗幟鮮明講政治的高度認(rèn)識(shí)備案審查工作的重要性；工作發(fā)展不平衡，備案層級(jí)上存在逐級(jí)遞減的現(xiàn)象，不同單位工作力量差異較大；報(bào)備工作不及時(shí)不規(guī)范，一些單位報(bào)備機(jī)制不健全、責(zé)任不明確，存在拖延報(bào)備現(xiàn)象；能力水平不適應(yīng)，審查標(biāo)準(zhǔn)和程序還需要進(jìn)一步優(yōu)化、細(xì)化等。

　　此外，實(shí)踐中遇到的一些新問題還有待解決。比如，如何把握嚴(yán)格落實(shí)中央決策部署與積極推進(jìn)地方改革創(chuàng)新的關(guān)系，如何實(shí)現(xiàn)審查處理的剛性與服務(wù)指導(dǎo)的柔性相統(tǒng)一等。此次修訂，就是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)實(shí)踐中面臨的難題困境統(tǒng)籌考慮、綜合施策，從制度層面提出破解之道。

　　二、《規(guī)定》修訂的主要內(nèi)容和特點(diǎn)

　　新修訂的《規(guī)定》由原來的18條擴(kuò)充為7章28條，完善了備案主體、審查標(biāo)準(zhǔn)、處理方式、監(jiān)督保障等各方面規(guī)定，概括起來主要有以下內(nèi)容和特點(diǎn)。

　　一是突出政治性，把牢政治方向。黨內(nèi)法規(guī)制度具有強(qiáng)烈的政治屬性。因而，備案審查首先是政治審查，首要的標(biāo)準(zhǔn)是政治標(biāo)準(zhǔn)?！兑?guī)定》修訂的一大亮點(diǎn)，就是突出政治性，將旗幟鮮明講政治貫穿始終。一方面，在修訂思路和原則上，堅(jiān)持正確政治方向，全面貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，將習(xí)近平總書記關(guān)于制度治黨、依規(guī)治黨的重要論述落實(shí)到修訂工作的每一個(gè)階段和環(huán)節(jié)。另一方面，在制度安排和具體規(guī)定上，把政治審查擺在首位，充分彰顯備案審查在推動(dòng)各地區(qū)各部門貫徹落實(shí)黨中央決策部署、堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”方面的積極作用。

　　比如，《規(guī)定》第4章“審查”，明確將“政治性審查”列在首位，并細(xì)化有關(guān)審查要素，要求審查時(shí)必須首先審看法規(guī)文件是否認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，是否同黨的基本理論、基本路線、基本方略相一致，是否與黨中央重大決策部署相符合，是否嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩等。比如，《規(guī)定》第5章“處理”，明確將存在政治問題的情形列為首先需要“提醒”或者“糾正”的事項(xiàng)，突出政治審查的嚴(yán)肅性。這些制度設(shè)計(jì)，有利于推動(dòng)地方和部門不斷強(qiáng)化“四個(gè)意識(shí)”，確保在政治立場(chǎng)、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，使備案審查真正成為落實(shí)“兩個(gè)維護(hù)”的有力抓手。

　　二是突出“有件必備”，強(qiáng)化報(bào)備主體的意識(shí)和責(zé)任。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，各類規(guī)范性文件出臺(tái)后都要依法依規(guī)納入備案審查范圍。2012年備案規(guī)定出臺(tái)以來，備案范圍不斷拓展，但尚未實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。此次修訂落實(shí)黨中央部署要求，著眼備案審查工作長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，進(jìn)一步凸顯備案審查的全覆蓋。首先，在備案審查的基本原則中，明確“有件必備”，要求凡屬備案審查范圍的法規(guī)文件都應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)備，不得瞞報(bào)、漏報(bào)、遲報(bào)。這一原則的確立，有利于增強(qiáng)備案意識(shí)，推動(dòng)報(bào)備工作順利開展，實(shí)現(xiàn)報(bào)備文件應(yīng)報(bào)盡報(bào)。其次，在報(bào)備主體范圍方面，橫向上涵蓋黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨委（決策）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、黨的工作機(jī)關(guān)、黨委直屬事業(yè)單位、黨組（黨委），縱向上延伸至省、市、縣3級(jí)地方黨委。同時(shí)，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，對(duì)黨的基層組織報(bào)備作出逐步推進(jìn)的規(guī)定，循序漸進(jìn)，不搞一刀切。再次，在報(bào)備的程序和要求上，《規(guī)定》專設(shè)一章“報(bào)備”，就報(bào)備時(shí)限、報(bào)備材料、報(bào)送目錄等提出明確要求，并在審查處理、責(zé)任追究等后續(xù)程序中嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督保障，確保“有件必備”的要求落到實(shí)處。

　　三是突出“有備必審”，完善備案審查的標(biāo)準(zhǔn)和程序。實(shí)踐中，如何精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)報(bào)備文件存在的問題，如何保持審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和科學(xué)性，是大家普遍關(guān)注的一個(gè)問題。

　　此次修訂，凸顯審查的全方位和全鏈條，對(duì)審查的標(biāo)準(zhǔn)和程序作了進(jìn)一步優(yōu)化、細(xì)化。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，明確政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查、規(guī)范性審查等4個(gè)方面，其中既有對(duì)政策措施是否適當(dāng)?shù)?ldquo;大問題”的考量，也有對(duì)文件體例格式、表述是否規(guī)范等“小毛病”的關(guān)注，充分彰顯備案審查作為黨內(nèi)監(jiān)督方式的全面性。同時(shí)，《規(guī)定》在每類審查標(biāo)準(zhǔn)中細(xì)化需要審查的要素，一條一條列明，從而減少審查判斷的隨意性，確保“一把尺子量到底”、“一碗水端平”。值得注意的是，此次修訂貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于精簡(jiǎn)文件、改進(jìn)文風(fēng)的重要精神，在審查要素中納入文風(fēng)方面要求，使備案審查內(nèi)容更加飽滿。在工作程序上，優(yōu)化征求意見、說明理由、作出處理等工作鏈條，強(qiáng)化有關(guān)職能部門在備案審查中的積極作用，豐富報(bào)備單位對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行說明和解釋的方式，力求做到事實(shí)清楚、理由充分、依據(jù)得當(dāng)，使審查結(jié)果經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)。

　　四是突出“有錯(cuò)必糾”，優(yōu)化審查處理的方式和手段。從備案審查發(fā)現(xiàn)的問題看，其性質(zhì)、類型多種多樣，“錯(cuò)情”各有不同，因而在處理上應(yīng)考慮多方面因素，分門別類予以規(guī)范。此次修訂總結(jié)近年來實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)報(bào)備文件問題的有無、性質(zhì)和嚴(yán)重程度，將審查處理方式調(diào)整優(yōu)化為直接通過、建議、告知、提醒、糾正等，并在每一種處理方式中分項(xiàng)列明具體適用情形，進(jìn)一步加強(qiáng)問題處理的針對(duì)性和層次性，既體現(xiàn)有錯(cuò)必糾又體現(xiàn)糾錯(cuò)恰當(dāng)。同時(shí)，考慮到備案審查是一個(gè)閉合的工作鏈條，審查機(jī)關(guān)對(duì)“問題文件”作出處理決定后，并不意味著審查處理就終結(jié)了，因而《規(guī)定》在“糾錯(cuò)”的方式中設(shè)置了督辦和報(bào)告的環(huán)節(jié)。審查機(jī)關(guān)應(yīng)該以適當(dāng)方式及時(shí)跟蹤掌握“糾錯(cuò)”情況，并進(jìn)行督促檢查，確保有關(guān)問題真正得到解決。報(bào)備機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，嚴(yán)格落實(shí)有關(guān)處理決定，按照要求及時(shí)主動(dòng)報(bào)告落實(shí)情況，不得避重就輕、推諉拖延，不得打折扣、搞變通。

　　三、切實(shí)抓好《規(guī)定》的貫徹落實(shí)

　　一分部署，九分落實(shí)。習(xí)近平總書記深刻指出，“黨內(nèi)法規(guī)不少，主要問題在于執(zhí)行不力，有的是缺乏執(zhí)行能力，有的是缺乏執(zhí)行底氣。要強(qiáng)化法規(guī)制度執(zhí)行，不能打折扣”。為切實(shí)把《規(guī)定》的剛性立起來，此次修訂專設(shè)“保障與監(jiān)督”一章，就信息化建設(shè)、督查考評(píng)、責(zé)任追究等提出明確要求。

　　具體實(shí)踐中，還需要注重把握好以下幾個(gè)方面：一是加大培訓(xùn)指導(dǎo)。修訂后的《規(guī)定》提出了一系列新要求，涉及制度機(jī)制的調(diào)整、工作流程和標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化、人員力量的配備、職責(zé)任務(wù)的明確等多個(gè)方面。這就需要在《規(guī)定》的學(xué)習(xí)培訓(xùn)、宣傳解讀等方面加大力度，使黨組織和黨員干部全面掌握《規(guī)定》的基本精神、主要內(nèi)容和工作要求。審查機(jī)關(guān)要通過發(fā)布錯(cuò)情案例、提醒共性問題等方式，加大對(duì)報(bào)備機(jī)關(guān)的指導(dǎo)力度。二是健全工作機(jī)制。通過定期檢查、情況通報(bào)、工作報(bào)告等方式，加強(qiáng)對(duì)備案審查工作開展情況的監(jiān)督檢查，同時(shí)建立健全考核評(píng)價(jià)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等制度，充分調(diào)動(dòng)工作人員的積極性和創(chuàng)造性。三是落實(shí)工作責(zé)任，按照《規(guī)定》確定的政治責(zé)任、報(bào)備責(zé)任、審查責(zé)任等責(zé)任類型、界限以及追責(zé)條件，從嚴(yán)從緊壓實(shí)工作職責(zé)，推動(dòng)《規(guī)定》各項(xiàng)要求執(zhí)行到位。

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　　中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定（全文）