十一、從4100萬人享有“低保”談起——如何看待完善社會(huì)保障制度問題 

    “低保”是最低生活保障制度的簡稱，在2007年全國“兩會(huì)”上成為代表、委員們熱議的話題之一。早在1993年，黨和政府就開始了城市“低保”制度的試點(diǎn)工作，到1999年覆蓋了全國城鎮(zhèn)。2007年中央決定在全國范圍建立農(nóng)村“低保”制度。8月13日，國務(wù)院發(fā)出了關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知，對落實(shí)農(nóng)村最低生活保障制度提出了明確要求。截至5月底，全國超過4100萬人享有“低保”，切實(shí)保障了城鄉(xiāng)貧困居民的基本生活。

　　“低保”制度的建立和完善，從一個(gè)側(cè)面反映了我國社會(huì)保障制度建設(shè)的成就。胡錦濤總書記在黨的十六屆六中全會(huì)上指出，建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，是保障群眾生活的現(xiàn)實(shí)需要，也是推進(jìn)改革發(fā)展、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定的必然要求。最近又在“6·25”重要講話中明確強(qiáng)調(diào)，要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，這些都為進(jìn)一步完善我國社會(huì)保障制度指明了方向。

　　為什么要建立健全社會(huì)保障制度？

　　孟子說：“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼。”《禮記?禮運(yùn)》中寫道：“使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)。”這些古語大家都十分熟悉，表達(dá)了古人對社會(huì)和諧的憧憬，也反映了古人對良好的生活保障的期待。

　　一般說來，社會(huì)保障制度是指國家和社會(huì)對生活困難的社會(huì)成員予以物質(zhì)幫助、保障其基本生活的制度和措施。它是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志。19世紀(jì)80年代，世界上第一個(gè)完整的社會(huì)保障制度在德國建立。經(jīng)過100多年的發(fā)展，它已成為現(xiàn)代國家一項(xiàng)不可或缺的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。

　　在我國，雖然“社會(huì)保障”這一概念提出得比較晚，但歷史上出現(xiàn)的救災(zāi)備荒、扶貧濟(jì)困、養(yǎng)老撫幼的制度和機(jī)構(gòu)，實(shí)際上發(fā)揮了社會(huì)保障的功能。新中國成立后，我們建立了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配套的社會(huì)保障制度，但當(dāng)時(shí)的保障水平比較低，效率不高。改革開放以后，尤其是黨的十四大確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，我們開始探索建立健全與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，并相繼建立起醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)等制度。

　　改革開放29年的實(shí)踐證明，建立和完善社會(huì)保障制度，是我國社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，對于實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧有著不可替代的重要作用。概括起來，社會(huì)保障制度有以下4個(gè)作用。

　　一是“安全網(wǎng)”的作用。社會(huì)保障，民安所在。社會(huì)保障制度的核心功能就是保障人民群眾在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時(shí)的基本收入和基本醫(yī)療不受影響，無收入、低收入以及遭受各種意外災(zāi)害的人民群眾有生活來源，滿足他們的基本生存需求，解除他們的后顧之憂，為人民群眾筑起一道“安全網(wǎng)”。

　　二是“平衡器”的作用。社會(huì)保障制度具有收入再分配的功能，調(diào)節(jié)中高收入群體的部分收入，提高最低收入群體的保障標(biāo)準(zhǔn)，減少貧困，適當(dāng)縮小不同社會(huì)成員之間的收入差距，使其保持在一個(gè)適度的水平。這樣，不僅能夠在一定程度上縮小我國目前城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會(huì)成員之間的差距，促進(jìn)社會(huì)的公平正義，而且能夠增加社會(huì)整體的福利水平。

　　三是“助推器”的作用。完善的社會(huì)保障制度，既有利于提高勞動(dòng)者自身素質(zhì)，促進(jìn)勞動(dòng)力的有序流動(dòng)，一定程度上激發(fā)我國經(jīng)濟(jì)的活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更快地發(fā)展，又可以避免社會(huì)消費(fèi)的過度膨脹，引導(dǎo)消費(fèi)結(jié)構(gòu)更為合理，平衡社會(huì)供需的總量，有利于防止經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)波動(dòng)，實(shí)現(xiàn)更好地發(fā)展。

　　四是“穩(wěn)定器”的作用。完善的社會(huì)保障制度，能為勞動(dòng)者建立各種風(fēng)險(xiǎn)保障措施，幫助他們消除和抵御各種市場風(fēng)險(xiǎn)，避免因生活缺乏基本保障而引發(fā)一系列的矛盾，從而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。此外，積極鼓勵(lì)先富的人熱心社會(huì)公益事業(yè)，幫助那些困難群體，也可以融洽社會(huì)各階層的關(guān)系，使社會(huì)不同階層和諧相處、共同進(jìn)步。

　　怎樣看待我國社會(huì)保障制度建設(shè)的成績和面臨的挑戰(zhàn)？

　　“交上十元錢，看病管一年！”這是不少農(nóng)民兄弟對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的生動(dòng)描述。從2003年1月開始，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國部分地區(qū)開始試點(diǎn)。這項(xiàng)制度的主要做法是以大病統(tǒng)籌為主，適當(dāng)兼顧小病，農(nóng)民個(gè)人只要繳納10元錢，就能享受中央和地方財(cái)政的雙重補(bǔ)貼，最多可獲得上萬元的補(bǔ)助。截至2007年3月底，全國31個(gè)省區(qū)市的2319個(gè)縣（市、區(qū)）開展了試點(diǎn)工作，占全國總數(shù)的81.03％，有6.85億農(nóng)民參加農(nóng)村合作醫(yī)療，占全國農(nóng)業(yè)人口的近80％。預(yù)計(jì)到2008年年底，我國廣大農(nóng)村將基本建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。 新

　　型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施和推進(jìn)，是我國社會(huì)保障事業(yè)快速發(fā)展的一個(gè)剪影。經(jīng)過長期努力，目前我國社會(huì)保障有了長足進(jìn)展，初步形成了社會(huì)保障體系的總體框架，在促進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定中發(fā)揮著越來越重要的作用。

　　在社會(huì)保險(xiǎn)方面，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等覆蓋的范圍不斷擴(kuò)大，社?；鸬闹文芰χ鸩皆鰪?qiáng)。近幾年，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)每年遞增6%左右，社?；鹗杖朊磕赀f增20%左右。截至2006年底，全國基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)分別為18766萬人、15732萬人、11187萬人、10268萬人、6459萬人。五項(xiàng)社保基金總收入8626億元，支出6472億元，共積累8239億元。全國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到了5374萬人，積累基金354億元。

　　在社會(huì)救助方面，初步建立了以城市低保、農(nóng)村五保、農(nóng)村特困戶救助、災(zāi)民救助為基礎(chǔ)，臨時(shí)救助為補(bǔ)充，醫(yī)療、教育、住房、司法等專項(xiàng)救助相銜接，政策優(yōu)惠和社會(huì)互助相配套的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系框架。截至2006年年底，全國城市有2240.9萬人、農(nóng)村有1509.1萬人被納入“低保”，他們的基本生活得到了保障；1249.8萬人次農(nóng)民、85.6萬人次城市居民分別從醫(yī)療救助中受益。未開展農(nóng)村“低保”工作的地方，775.8萬人得到了特困戶補(bǔ)助。

　　在社會(huì)福利和慈善事業(yè)方面，初步形成了以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、供養(yǎng)機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，老年人、殘疾人和孤兒為重點(diǎn)的社會(huì)福利服務(wù)體系，慈善事業(yè)進(jìn)入政府全面推動(dòng)的新階段。截至2006年年底，全國收養(yǎng)性福利單位4.2萬個(gè)，床位187.1萬張，收養(yǎng)老年人、殘疾人、孤兒等147萬人。全國共建立經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站點(diǎn)和慈善超市3.3萬個(gè)，接受捐款捐物折合約100億元。

　　不過，客觀地講，當(dāng)前我國社會(huì)保障體系還很不完善，存在覆蓋范圍窄、保障水平低、法律不夠健全、監(jiān)察執(zhí)法不嚴(yán)等一系列亟待解決的問題。比如，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等主要是針對城鎮(zhèn)居民的，即使在城鎮(zhèn)，也有不少居民依然被排除在社會(huì)保障的范圍之外。到2006年年底，我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的參保職工，分別只占到城鎮(zhèn)就業(yè)人員的66.3％和55.6％。而且，從長遠(yuǎn)來看，我國社會(huì)保障體系還將承受來自三個(gè)方面的巨大壓力。

　　一是人口老齡化使老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)等問題更加突出。目前，我國60歲以上的老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)超過11%，預(yù)計(jì)到2020年比重將升至16%，達(dá)到2.4億人。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)長期實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，沒有留出積累資金。老齡化提前到來，意味著“未富先老”，我國社會(huì)保障制度面臨著養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重、籌集資金難和醫(yī)療費(fèi)用大等諸多挑戰(zhàn)。

　　二是就業(yè)方式日益多樣化使擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面問題更為凸顯。近幾年，我國就業(yè)格局發(fā)生明顯變化，全國職工中，有超過一半的人在非公有制企業(yè)工作，浙江、廣東、江蘇等省的比例還要高。然而，長期以來，相當(dāng)數(shù)量的非公有制職工沒有享受社會(huì)保障。在當(dāng)前情況下，如何把這些人納入社會(huì)保障的覆蓋范圍，是我們必須研究解決的問題。

　　三是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速給社會(huì)保障制度帶來新問題。截至2006年年底，我國城鎮(zhèn)人口已達(dá)到57706萬人，未來15年城鎮(zhèn)化將進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)人口將年均增加1300萬人，這些新增城鎮(zhèn)人口亟待納入社會(huì)保障體系。另外，目前失地農(nóng)民有4000多萬人，每年還有1億多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，他們已成為產(chǎn)業(yè)大軍中的重要力量。而我國的就業(yè)和社會(huì)保障制度主要是針對城鎮(zhèn)人口設(shè)計(jì)實(shí)施的，如何適應(yīng)城鎮(zhèn)化過程中數(shù)億農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的需求，是一個(gè)重大課題。

　　如何逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系？

　　2007年7月，國務(wù)院啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)，并將在3年內(nèi)全面推開，2億多城鎮(zhèn)中小學(xué)階段的學(xué)生、少年兒童和其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民將可享受大病醫(yī)療保險(xiǎn)。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施和推開，意味著我國城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，向?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)居民人人享有醫(yī)保的目標(biāo)邁出了重要一步。

　　黨的十六屆六中全會(huì)明確提出，到2020年要基本建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。最近，胡錦濤總書記在“6?25”重要講話中提出了要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的目標(biāo)和任務(wù)。“覆蓋城鄉(xiāng)居民”是我們黨適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，在科學(xué)分析我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平基礎(chǔ)上，對我國社會(huì)保障體系建設(shè)提出的新的發(fā)展目標(biāo)。

　　應(yīng)該說，實(shí)現(xiàn)這一發(fā)展目標(biāo)，目前有許多有利條件。經(jīng)過29年的改革開放，到2006年年底我國經(jīng)濟(jì)總量超過了20萬億元，國家財(cái)政收入近4萬億元，這為我們完善社會(huì)保障體系奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。但實(shí)事求是地講，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系是一項(xiàng)艱巨任務(wù)，任重道遠(yuǎn)，需要全社會(huì)付出更多的努力，必須充分發(fā)揮政府、社會(huì)、市場等各方面的作用。

　　從世界其他國家來看，建立基本的社會(huì)保障制度是政府義不容辭的責(zé)任。在完善我國社會(huì)保障體系的過程中，政府首先要發(fā)揮主導(dǎo)作用。根據(jù)我國基本國情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，積極借鑒世界其他國家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，探索中國特色的社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展模式，既盡力而為又量力而行，逐步實(shí)現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的發(fā)展目標(biāo)。一是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立規(guī)范的社會(huì)保障預(yù)算制度，進(jìn)一步提高社會(huì)保障支出的比重。目前，我國財(cái)政在這方面的投入偏少，2006年的比重不到13％，低于許多國家。二是科學(xué)規(guī)劃，使社會(huì)保障體系的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。適應(yīng)人口老齡化、就業(yè)方式多樣化、城鎮(zhèn)化加快的特點(diǎn)，完善現(xiàn)有的保障制度，有計(jì)劃地把應(yīng)該納入而未納入的人切實(shí)納入進(jìn)來，真正實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”；探索新的制度建設(shè)，針對不同群體增加新的保障項(xiàng)目，如建立符合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。三是加強(qiáng)社?；鸬幕I集和監(jiān)管。通過各種方式，積極引導(dǎo)參保人員繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，擴(kuò)大社?；鸬幕I集渠道，不斷做大做強(qiáng)全國社?；稹Ｍ瑫r(shí)，要進(jìn)一步加大對社保基金的監(jiān)管力度。2006年的上海社保基金案，以及國家審計(jì)署查出省級社保基金違規(guī)金額70多億元，都暴露出基金監(jiān)管存在的問題。要進(jìn)一步提升基金的統(tǒng)籌層次，建立健全各項(xiàng)制度，促進(jìn)基金管理的公開、透明，確?；鸬陌踩\(yùn)行。

　　完善社會(huì)保障體系，還必須充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量。企業(yè)要切實(shí)遵守相關(guān)法律法規(guī)，按時(shí)足額為職工繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，逐年增加養(yǎng)老金積累，建立健全福利集體協(xié)商機(jī)制。社會(huì)組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)要積極行動(dòng)起來，在社會(huì)救助、濟(jì)貧幫困、慈善服務(wù)等方面發(fā)揮作用；家庭和個(gè)人要依法繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，發(fā)揮好贍養(yǎng)、自助、互助等功能，推動(dòng)形成團(tuán)結(jié)互助、和諧融洽的社會(huì)氛圍。

　　完善社會(huì)保障體系，也要積極發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用。商業(yè)保險(xiǎn)雖然是一種經(jīng)濟(jì)行為，與保障基本生活為目的的社會(huì)保障制度有差別，但在減少危險(xiǎn)、補(bǔ)償損失、保障生活、安定社會(huì)上與社會(huì)保障制度又有相通之處。特別是商業(yè)保險(xiǎn)投保水平可高可低，多投保多受益，能夠滿足人們更高層次和多樣化的社會(huì)保障需要，有利于提高我國社會(huì)保障的整體水平。因而要大力發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)，完善人壽保險(xiǎn)、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、人身意外保險(xiǎn)等險(xiǎn)種，為群眾提供更多更好的服務(wù)。

　　此外，要完善社會(huì)保障制度的法律體系，加快出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救助法、慈善法等法律，制定養(yǎng)老保險(xiǎn)條例、醫(yī)療保險(xiǎn)條例、社會(huì)保障基金管理?xiàng)l例等法規(guī)。同時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)法，依據(jù)《勞動(dòng)法》等相關(guān)法律法規(guī)，積極開展規(guī)范企業(yè)用工、清理社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系等方面的監(jiān)察執(zhí)法，提高社會(huì)保障工作的效率和質(zhì)量，加大對違法行為的打擊力度。