十一、“大部制”吹出清新之風——為什么要加快行政管理體制改革

     如果評選2008年度的“流行語”和“新詞匯”，“大部制”一詞將當仁不讓地入選其中。3月15日，隨著《國務院機構改革方案》在十一屆全國人大一次會議上高票通過，中國新一輪政府機構改革正式拉開帷幕。這個被稱為“大部制”的方案，將轉變政府職能落實到整合機構、科學配置部門職能上，新組建工業(yè)和信息化部等5個部門，不再保留國防科工委等6個部門，涉及調整變動的機構15個，減少正部級機構4個。作為行政管理體制改革的重中之重，這一方案一經(jīng)披露，立即引來如潮好評。由它傳遞的轉變職能、權責統(tǒng)一、精簡效能等清新信息，宛如三月春風，迅速吹遍神州大地。

　　30年來的第六次改革

　　改革開放以來，我國為完善行政管理體制，先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年進行過五次機構改革。此次政府機構改革已是30年來的第六次。盡管每次改革的背景與任務不同，過程有難易，效果有大小，但歷次改革都適應了經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性需要，政府職能轉變取得重要進展，機構設置和人員編制管理逐步規(guī)范，體制機制創(chuàng)新取得積極成效，行政效能顯著提高，為中國這艘巨輪的破浪前行提供了重要的制度保障。

　　機構改革為何要不斷進行？各級政府擁有人民賦予的公共權力，掌握和控制著大量的公共資源，作為國家事務和社會事務的決策者、管理者，具有極為重要的地位，它的組織和運轉牽涉到國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的方方面面。改革開放以來黨的歷次全國代表大會，都把行政管理體制和機構改革作為發(fā)展社會主義民主政治的一個重要舉措加以強調。改革開放30年來取得的重大進展，都與推進行政管理體制改革密切相關。

　　從總體上看，我國目前的行政管理體制基本適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。但面對新的形勢和任務，當前行政管理體制還存在著一些不相適應的方面：政府職能轉變還不到位，社會管理和公共服務基礎較為薄弱，機構設置不盡合理，部門職責交叉、權責脫節(jié)、效率不高的問題比較突出，有些領域權力仍然過于集中，且缺乏有效制約監(jiān)督等。這些問題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經(jīng)濟社會發(fā)展，因此，深化行政管理體制改革勢在必行。

　　從經(jīng)濟方面看，政府作為經(jīng)濟事務的管理者，如果不能按照落實科學發(fā)展觀的要求加快行政管理體制改革，那么，深化經(jīng)濟體制改革、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式就會遇到阻力，受到制約。大量事實表明，政企不分、政資不分問題不解決，現(xiàn)代企業(yè)制度就難以建立；行政壟斷和地區(qū)封鎖不打破，統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系就難以形成；政府管理方式不轉變，有效的宏觀調控體系就難以健全；政績考評體系不科學，單純追求GDP增長速度、粗放增長方式、環(huán)境資源矛盾等深層次問題就難以克服。

　　從政治角度看，行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容，也是完善社會主義民主政治的一個切入點。改革政府機構，有助于理順黨政機構之間的關系，增強黨和國家的活力；推行政務公開，建立科學民主決策體制，有助于擴大公民的有序政治參與，為公民參與經(jīng)濟、文化、社會的管理創(chuàng)造條件；將過多包攬的事務回歸社會，有助于擴大基層群眾的自治范圍和內容，發(fā)展基層民主；實行依法行政、建設法治政府，有助于落實依法治國方略，建設社會主義法治國家。

　　從社會發(fā)展看，我國現(xiàn)階段社會利益關系日益復雜，深層次社會矛盾開始顯現(xiàn)，人民群眾對就業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化、社保、住房、公平分配、安全等方面的需求日益增強。只有加快行政管理體制改革，理順政事關系，才能形成與社會良性互動、共同治理的局面；只有轉變政府職能，才能消除經(jīng)濟社會發(fā)展“一條腿長、一條腿短”的現(xiàn)象，解決好民生問題，促進社會公平正義；只有創(chuàng)新行政管理方式，才能有效化解新的社會矛盾，促進社會和諧。

　　正是著眼于這樣的大局，黨的十七大作出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的戰(zhàn)略部署，提出了“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”的改革思路。黨的十七屆二中全會又通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》，確定了深化行政體制改革的總體方案。

　　大部門體制的內在優(yōu)勢

　　“三個和尚”的故事在我國可謂家喻戶曉，其道理十分簡單：一件事最好由專人專管，否則，政出多門，多頭共管，職責不清，反而會出現(xiàn)“三個和尚沒水喝”的窘境?，F(xiàn)實生活中，這樣的事例并不鮮見。例如，在一些地方，一條河有幾個部門管：水利局管農(nóng)村段，環(huán)衛(wèi)局管河流下水道，市政局管河道，國土局管地下水，河水管理辦公室管綜合治理，各管各的，“有利的爭破頭，無利的踢皮球，有責的躲著走，無責的搶著管”?？梢灶A見的是，隨著大部制的探索和實施，這種現(xiàn)象將會得到改變。

　　所謂 “大部制”，即大部門體制，是指將職能相近的部門整合重組為一個較大部門而形成的政府組織形式，以減少機構重疊、部門職能交叉，增強綜合協(xié)調能力，使政府組成部門的數(shù)量保持適中精干。

　　實行“大部制”，最核心的目標是轉變政府職能。目前，政府職能轉變不到位，“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存。其主要原因，就在于部門職能配置不夠科學、機構設置不盡合理。大部制改革將會加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。

　　實行“大部制”，有利于優(yōu)化組織結構。經(jīng)驗表明，政府職能與機構設置有著內在聯(lián)系，政府職能變化了，機構設置也要相應調整。改革開放以來，我國精簡了許多專業(yè)經(jīng)濟管理部門，健全了宏觀管理部門、市場監(jiān)管部門，同時逐步增設了環(huán)保、社保、信息、能源等新的管理部門。這些逐步健全和增加的機構，是政府履行職能所必需的，但也出現(xiàn)了分工過細、機構擴張的趨向。實行大部門體制，將職能相近的部門重組為大部門，既可保證政府有效履行各項職能，又能防止機構數(shù)量不斷膨脹，形成精干高效的現(xiàn)代政府組織結構。

　　實行“大部制”，另一個著眼點是提高政府效能。政府部門職能交叉、權責配置脫節(jié)、多頭重復管理的問題比較突出，成為影響行政效能的體制性障礙。例如在城鄉(xiāng)建設、環(huán)境資源、交通運輸、食品藥品管理等領域，都存在著類似的問題。實行“大部制”，從體制上減少職能交叉現(xiàn)象，理順部門關系，明確部門責任，無疑有助于提高政府效能。

　　不斷完善中國特色社會主義行政管理體制

　　黨的十七屆二中全會明確提出，深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。屈指算來,現(xiàn)在離2020年已不足12年，時間緊迫，時不我待。要完成這一艱巨任務，當前最主要的是實現(xiàn)三個重點目標。

　　要做好公共服務文章，加快向服務型政府轉變。公共服務是政府的主要職能，是現(xiàn)代政府的顯著特征。例如，北京市于2007年初推行“公交一卡通”，實施廉價公交政策，“廉價公交風暴”很快在全國各地得到響應。北京市的“廉價公交政策”就是公共服務的典型產(chǎn)品。服務型政府的主要標志是：堅持全心全意為人民服務的宗旨，貫徹以人為本的理念，把為人民服務作為各級政府的神圣職責和全體公務員的基本準則，作為人民政府的基本要求，作為一切活動的出發(fā)點和落腳點。在機構設置、職能確定、資源配置等方面，注重和強化公共服務，不斷改善民生，全面提高公共服務能力和水平。創(chuàng)新政府管理和服務方式，實現(xiàn)管理與服務的有機結合。推行政務公開，簡化辦事程序，寓管理于服務之中，在管理中體現(xiàn)服務，支持社會組織參與社會管理和公共管理，增強社會自治功能。健全公共政策體系，維護、促進和實現(xiàn)社會公平正義。

　　要把法治觀念根植于心，推進依法行政，建設法治政府。要做到組織法定、合法行政、合理行政、程序正當、高效便捷、誠實守信。政府機構的組織和政府職能的設定，應當有法律、法規(guī)的依據(jù)，實現(xiàn)機構、職權、責任、編制的法定化。實施行政管理，應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行，無法定依據(jù)，不作出影響公民、法人和其他組織合法權益的決定。應當遵循公平、公正的原則，平等對待當事人，正確行使行政裁量權。政府的管理和服務，除涉及保密以外，原則上都應當公開。實施行政管理和提供公共服務，應當嚴格遵守法定時限，積極履行法定職責，簡化辦事程序，方便當事人。政府公布的信息應當全面、準確、真實，具有公信力，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定。

　　群策群力，加速形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。這是現(xiàn)代行政管理系統(tǒng)正確組織和有效運行的重要標志。權責一致，就是要做到有權必有責，實行權責對等。分工合理，就是要進一步明確各部門的職責權限，避免職責交叉、政出多門。決策科學，就是要健全各級政府決策機制，使各項重要決策符合客觀規(guī)律，符合認識規(guī)律，符合施政規(guī)律，減少決策失誤，從制度上保證決策內容和決策程序的科學。執(zhí)行順暢，就是要保證法律法規(guī)和政策措施在全國范圍內的有效執(zhí)行，消除有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制，提高政府執(zhí)行力。監(jiān)督有力，就是要用制度管權、管事、管人，健全質詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，提高政府工作透明度，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。

　　“制國有常，而利民為本；從政有經(jīng)，而令行為上。”這是戰(zhàn)國時謀士勸說趙武靈王果斷推行“胡服騎射”改革的一段話，大意是說，治理國家有一定的法則，要以有利人民為根本；從事政治有一定的原則，要以政令暢通為首要?？梢灶A見，盡管這是一項非常艱巨復雜的工作，但隨著以“利民便民”、“政令暢通”為依歸的行政管理體制改革的深入推進，建設人民滿意的政府的目標一定能夠實現(xiàn)！